编者按：本文在借鉴行政执法理论的基础上，结合长江常熟段水上过驳区现有特点，对过驳区内船舶交通事故数据、安全隐患、现有海事执法模式逐一进行了分析，结合常熟海事局近期实施的联合执法创新机制和综合管理举措，对水上过驳区的监管进行了有效的探讨，并针对现有执法模式的不足，提出了相对应的建议，为监管机制的优化提供了基础依据。

 

关于联合执法和综合管理在长江水上过驳区

整治的实践与思考

 

    第一章 绪论

1.1 研究背景

近年来，随着我国经济社会发展速度日益增快，长江沿岸经济带飞速发展，长江沿线砂石运输大型船舶也逐渐增多，并且在运输业中的作用越来越突出，在港口泊位及码头水深等条件限制的背景下，水上临时过驳作业应运而生。早些年，水上临时过驳作业区确实为相关地市货物运输、经济发展做出了重要的贡献。但其作业过程中存在的安全生产、社会治安等安全隐患也不容忽视，现阶段已经严重影响了船舶水上航行安全，进而威胁到人民群众生命与财产安全。

第二章 相关概念的定义及不足

广义上的执法是与立法相对应，而行政执法是狭义上的执法。行政执法是指建立在近代国家权力的立法、执法、司法三分立的基础上的国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权，贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动。它具有以下三个特征：其一，执法主体的法定性和国家代表性；其二，执法具有主动性和单方意志性；其三，执法具有极大的自由裁量性。根据不同的标准结合海事管理部门的执法情境，可以分为单一执法和联合执法。

2.1 单一执法

针对某一违法活动，主要由单一政府部门单独实施执法行为，执法主动性和单方意志性较强。

这是行政执法最初形成的、最为普遍的执法模式。随着外部环境变化和立法缺陷以及长江水上过驳区问题多样化等因素的影响，单一执法在实际操作当中逐渐暴露出许多缺陷。首先，执法机关在行政执法过程中发现的违法行为，有时只有部分属于自己的管辖范围，无法在第一时间进行有效的处理，丧失了行政执法的最佳时机。其次，对于部门交叉管辖的行为，执法主体不够明确，单一执法往往存在障碍。

2.2 联合执法

联合执法主要针对一些涉及多个执法部门权限的综合性事务，由两个或两个以上不同职能的行政执法部门联合起来根据各自的法定权限对行政相对人分别作出处理。

联合执法最大的优势在于相关部门在某一部门牵头下相互协作，不触及各部门现存利益，可操作性强。

    第三章 长江水上过驳区存在的问题及安全隐患

下面以长江常熟段水上过驳区为例开展分析，从水上过驳区自身存在的问题和典型的违法行为引出单一执法过程中存在的不足之处。

3.1水上过驳区自身问题

其一，常熟港水上过驳区临近水源地保护区，距水源地保护区不足1公里，又因为过驳区位置临近长江主航道和营船港专用航道，这就导致分流小船常常会锚泊到水源地保护区内，若发生事故极易威胁到常熟、昆山两地400余万人饮用水安全。其二，从事水上过驳作业的人员整体素质参差不齐，因历史遗留问题，人员证书和船舶证书经常出现不全或与实际不符的情况。其三，浮吊船自身的技术状况以及船上油污水、生活垃圾等防污染处理设备缺失，容易导致水上交通事故、安全生产事故及环境污染事故的发生。

3.2 小型船舶超载现象严重

2013年至2016年，四年期间，长江常熟段共发生小型船舶自沉事故11起，其中，63.6％的船舶是从水上过驳区超过核定载重吨装载货物后在航行中沉没。当恶劣天气来临时，小型船舶自沉现象屡见不鲜，严重威胁水上交通安全，是水上过驳区的主要安全隐患之一。而小型船舶超载问题源头是在于对浮吊管理机制不完善，执法力度不到位。

3.3 单一执法过程中存在的不足

过驳作业属于港口经营行为，对于不在规定范围内作业、冒风作业等具有极大安全隐患的行为，海事部门缺乏行政执法的依据。现阶段，针对水上过驳区作业区的管理涉及到多个部门，相关部门只能根据各自的权责范围单一的进行执法监管，未形成长效的联合执法机制。国家海事管理机构现有的执法手段一方面是加强源头管理，加大对运输大船违法行为的查处力度，此种手段控制能力较明显。另一方面是针对分流小型船舶超载运输的查处，但是由于造成超载运输的直接原因是吊机的超载装卸操作，本质原因是分流小型船舶希望通过超载运输实现利益最大化，由于我国海事体制的原因，绝大多数分流小船的船籍港管理归属于地方海事部门，国家海事部门对分流小型船舶控制力较弱，再加上国家海事部门对浮吊船缺少操作证书、从业人员素质低等问题的控制能力较弱，缺少必要的强制手段，直接造成小型船舶冒风作业、在长江超载运输和不进行船舶进出港报告是普遍现象。

第四章 构建联合执法机制的必要性

4.1 现实背景

第一，针对水上过驳作业中存在的不法行为，多地海事部门陆续开展专项整治行动，常熟海事局也在这方面做了一些努力，主要通过对浮吊和运输船舶的现场查处来实现海事监管要求。实践表明，单一的外部监管模式往往会取得短时的成效，但持续效果不佳，浮吊业主和运输船舶对海事部门往往采取对抗和游击战术。因此，对于常熟水上过驳区的安全、科学治理迫在眉睫。

第二，行政综合执法机制的逐步应用。当前行政执法领域推进综合执法，是我国贯彻深化行政执法体制改革、落实依法行政的重要环节。交通运输部出台《关于深化长江航运行政管理体制改革的意见》提出，长江海事局自2016 年7 月1 日起在长江干线重庆至江苏浏河口段开展水上综合执法改革试点，全面履行海事、航道、通信水上现场执法职责，深入落实中国共产党十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出深化行政执法体制改革，根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量，推进综合执法，重点在安全生产、资源环境、交通运输等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门联合执法。江苏海事局借鉴应用先进的管理经验和管理理念，创新思维，提出“12345”科学安全监管体系，其中安全监管“五种方法”，直接瞄准辖区重大安全隐患，以问题为导向，围绕本质安全，强化主体责任，明确监管要点，将专项治理和长效管理有机融合，更加系统、科学、有效保障辖区安全。常熟海事局便以此为契机，率先实践联合执法和综合管理新模式。

4.2 现实意义

本文的实践与思考对于巩固长江常熟段水上过驳区整治成效、维护辖区水上安全形势的稳定和常熟地方经济健康发展具有重要意义，并为整个长江沿线水上过驳区整治工作提供参考。以常熟港水上过驳区的安全监管为例，研究转变各相关部门单一的执法模式，探索多部门相互配合的执法新模式，创新引入综合管理机制，进一步规范化管理水上过驳区，保障“军管”方法管理水上过驳区平稳有序推进。

第五章 联合执法长效机制和综合管理机制的现有实践

常熟海事局以江苏海事局“12345”科学监管体系为指引，创新实践“军管”方法管理浮吊作业区，充分借鉴军事管理区的管理模式，结合其他行业联合执法模式，提出针对过驳作业区实施联合执法新模式，并结合综合管理机制的初步尝试，以群防群控为核心，拉近管理者与被管理者的距离，减少执法摩擦，降低对立情绪。从而破解水上过驳作业污染水域环境、影响水上交通、扰乱港口秩序、存在安全隐患等问题，从根本上控制常熟港水上过驳区的水上安全风险、治理安全隐患，大力推动长江常熟段水上过驳作业整治规范工作。

5.1 由单一执法模式向联合执法长效机制的转变

长江常熟段水上过驳区治理涉及到海事、公安、港口、航道、水利、通信等多个部门，如何有效开展联合执法形成监管合力是关键所在。

根据公共管理学多元治理的共治理论，这些多元化的治理主体之间存在着一种权力依赖的关系。即海事部门的监管执法需要公安机关的权力支持，而公安部门的执法需要借助海事部门的信息数据、执法资源，存在着相辅相成的关联，其他组织亦然。由于存在着权力依赖关系，治理中的每个部门都要承担相应的职责。在前期的治理工作中，各单位基本各行其是，虽然有联合执法的模式，但也只是小范围、短暂行为，没有形成长效的监管机制。

为解决上述问题，常熟海事局率先试点“军管”工作方法，联合港口局、长航公安、航道处、通导部门以团结协作、资源共享、互帮互助、信息互通、提升管理和服务水平为指导思想共同建立联合执法机制。

5.1.1 联合执法机制基本原则

（一）依法行政、权责一致原则。联合执法应当在现行法律、法规的框架和要求下进行，各执法主体权力、义务、责任关系明确，运用法治思维和方式深化联合执法，形成长效机制。

（二）资源整合、便民利民原则。通过联合执法，统筹调配现有装备、人力、信息和管理资源，促进常熟海事局、港口局、长航公安、航道处、通导部门协调配合，联动执法，形成合力。

5.1.2 联合执法主要工作内容

根据常熟港水上过驳区的实际情况，按照远离通航密集区、渡运水域，满足饮用水水源地保护区等环境敏感区环保等要求的前提下，确定作业区位于常熟港过驳锚地下端，长约2660M，宽约572M，水域面积1.52平方公里。在航道处的协助下，过驳区边缘设置警示浮划定区域范围，内部设置20个单点系泊浮筒，中间留出作业浮吊之间的安全通道，控制作业浮吊安全距离。选择合适水域布设浮筒划定专门的待泊水域，使作业区与待泊区分开，有效规范了船舶锚泊秩序，保护水源地饮用水安全。过驳区船舶航行方法示意图如下：

 

5.1.3 联合执法工作机制

（一）常熟海事局、常熟港口局、长航公安在常熟过驳作业区调度指挥中心设立联合执法办公室，配备必要的装备，开展联合巡查和执法活动。

（二）常熟海事局、常熟港口局、长航公安密切配合、相互协作，每天安排不少于1名执法人员驻点办公。

（三）加强执法资源共享。其一，物质资源共享。以共同维护水上过驳作业区为核心，进一步加强三方物质资源调配、整合和共享，紧密结合实际，因地制宜，互利共赢的合作新局面。其二，信息资源共享。搭建信息平台，加强信息的收集、研判、利用和管理，积累重点水域、船舶、船员、浮吊设施的基础信息和动态信息，尽快实现信息建设一体化、信息共享一体化。

5.1.4 违法行为的处理

常熟海事局、常熟港口局、长航公安、通导部门相互配合，依据职权对违法行为进行处理。常熟海事局负责处理船舶违法行为，常熟港口局港政执法大队负责处理违法经营行为，长航公安负责处理无证驾驶、阻碍执行公务、暴力抗法等违法犯罪行为，通导部门负责处理通信设备未达标的违法行为。

5.2综合管理机制的尝试

从以往情况来看，管理公司在黄砂临时过驳区运营初期只能充当“中介”角色，并没有对浮吊业主产生太大的约束力。海事部门对管理公司和管理公司对浮吊的控制能力的强弱是影响水上过驳区安全监管成效的重要因素。

因此，在常熟海事局的推动下成立了国有公司，国有公司依靠港口局支持，利用人力、资金、行政等优势，形成高效规范的市场化经营模式。

5.2.1 国有公司的管理

国有公司以市场经营行为为导向，支持和服务好过驳作业，降低安全风险，无形中就是降低了经营成本。国有经营公司设定符合管理要求的组织机构，制定安全管理制度，建立健全安全管理体系、水上交通安全事故应急预案，履行安全生产主体责任。与浮吊签订《安全生产责任书》，并将其一并纳入安全管理体系；设置完整的安全运营管理和服务机构，建立健全安全运营责任制和各项规章制度、操作规程；维护过驳水域良好的通航环境，保证专用浮筒的正常功能和水域的正常水深；为过驳作业区及待泊区提供水上交通、垃圾回收、油污水接收等服务；建立各类水上交通安全事故应急预案，并定期组织演练；督促浮吊配备齐全有效的证书，保证船舶适航；定期检查浮吊船舶的作业及防污染设施设备，严防低标准浮吊进入过驳市场。

5.2.2 浮吊业主的自律

浮吊业主从自我保护的立场参与到综合管理中来，便于在第一时间对管理要求作出反应，降低了管理成本，同时也是群防群控的体现，具体表现在利用对浮吊船舶的约束力强化人员的准入资质，驾驶轮机人员必须持有相应的适任证书，吊机操作工等作业人员必须持有相应的特种设备作业人员证书，其他水上作业人员必须持有船员服务簿。

通过以上综合管理措施，切实加强对浮吊船舶的约束力，有效提升水上过驳作业人员的整体素质，减少污染水源地保护区的可能性，开创了综合管理新局面。

第六章 对完善水上过驳区联合执法长效机制的思考

6.1 联合执法长效机制存在的问题  

联合执法实施一段时间以来，还存在一些问题：第一，在联合执法过程中，没有明确理清各部门的权力和责任，容易出现某个部门执法力度不到位的现象。第二，由于不是地方政府牵头开展，造成现有的联合执法综合协调机制不健全。

6.2 对完善联合执法长效机制的建议

第一，建议由地方政府牵头，建立健全信息联络和资源共享机制，组织各职能部门在各自法定职责范围内开展工作。海事、公安、港口、航道、水利等属于职能单位，在政府部门主导者的协调处理下，各职能单位之间树立共同的目标，加强沟通协作，利用各自的执法权力和资源进行合作完成水上过驳区治理的目标。第二，在地方政府的牵头下，建议海事部门加大执法力度，强化运输大船的本质安全度；公安部门严厉打击水上过驳区违法犯罪行为；地方海事和水利部门严把拟进入内河运砂船舶的准入关，通过打击超载行为挤压其利润空间；港口局、国有公司严控浮吊以及水上过驳作业人员准入资质。同时，鼓励浮吊船舶弃水登陆，对其给予一些政策上的优惠。

（常熟海事局，白光鑫）