编者按：党的十九大以来，国家和人民对海事机构履职能力建设提出了更高要求，新时代下的基层海事机构全面履行监管责任面临新形势、新挑战。“12345”科学监管体系建设是破题法治海事建设，推进全面履职的重要抓手和有力保障。
关于基层海事机构全面履行监管责任的几点思考
党的十九大报告指出，新时代中国特色社会主义要坚持全面依法治国，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。国家和人民对海事机构履职能力建设提出了更高要求，基层海事机构执法人员依法行政、全面履行监管责任显得尤为重要。在这样的历史背景和时代要求下，江苏海事局创新开展“12345”科学监管体系研究应用，破题水上重大风险和安全隐患，提升本质安全水平，实现江苏海事积极全面履职的理论指导和实践应用的集成。
着眼新时代、新要求，笔者就基层海事机构监管责任的全面履行展开思考，下面将从监管责任来源、履职尽责现状分析、全面履行监管责任的建议等三方面进行阐释。认识粗浅，不当之处，敬请指正。
一、基层海事机构监管责任来源分析
（一）法律法规
包括规定了海事职责的各类法律、行政法规、司法解释、地方法规、地方规章、部门规章等。例如《海上交通安全法》、《水污染防治法》、《安全生产法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《航道法》等法律，《内河交通安全管理条例》、《船舶登记条例》、《船员条例》、《航道管理条例》等行政法规，《江苏省水上搜寻救助条例》等地方性法规，《江苏省渡口管理办法》等地方政府规章，《内河避碰规则》、《船舶安全监督规则》、《中华人民共和国内河海事行政处罚规定》等部门规章。现行有效的法律法规中明确规定海事机构职责和义务的条文、条款，均是基层海事机构监管责任来源。
（二）规范性文件
包括交通运输部、中国海事局、长江海事局、江苏海事局等各层级海事管理机构发布的规范性文件。例如《长江江苏段船舶定线制规定（2013）》等部令，《关于印发海事违法行为行政处罚裁量基准的通知》、《海事行政执法证据管理规定》等部局文件，《江苏海事局国际航行船舶代理机构诚信管理规定（试行）》等江苏海事局发文。部海事局内网定期更新的《现行有效规范性文件目录》列明了部局和直属海事局现行有效的规范性文件，明确各文件的效力和最新版本，可供参考。各层级海事管理机构发布的规范性文件，针对海事执法的实体和程序作出的规定，均是基层海事机构履行监管责任的任务来源。
（三）上级精神
法律法规、规范性文件制定过程复杂，发布历时长，而行政执法工作在合法、合理、程序正当外亦追求效率。上级精神甫一传达，下级机关即要令行禁止。十九大报告提出，“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，“要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”等，相应的，海事机构要切实开展文明执法，落实“简政放权”、“放管服”要求，深入开展“谁执法谁普法”活动。上级精神对海事机构提出的要求，务必及时落实到执法实践中，因而也是基层海事机构履行监管责任的任务来源。
二、海事履职尽责现状分析
（一）影响水上交通安全的重点问题突出
就江苏海事局辖区而言，影响水上交通安全的五类问题较为突出，包括客汽渡——渡船渡运横穿航道、节假日渡运危险品车辆数量增多、法规提出车客分离等高要求，一旦发生事故后果严重，社会影响大；危化品船——监管不到位易发生水体污染、燃爆等风险；黄砂过驳区——整治非法浮吊阻力重重，监管责任重，监管不力易被追责；桥区——辖区桥梁防碰撞能力参差不齐，船舶防撞桥意识不足，碰撞影响桥梁安全和通航秩序；整治建筑物——涉水工程体量大，整治建筑物群数量多，船舶误入易发生事故。水上交通安全隐患和问题突出是基层海事机构全面履行监管责任面临的严峻现实。
（二）综合执法高标准严要求
根据长江航运管理体制改革工作要求，2016年7月1日以来，长江干线全面实施综合执法改革，形成“海事执法、公安保障、航道通信技术支持”的执法模式。在执法人员数量未显著增加的情况下，海事执法职能增加航道、通信现场执法任务，工作量增大；在保障水上交通安全和防污染职能之外，新增航道、通信类违法行为处置，监管职能增多；基层执法人员须掌握航道、通信类法规等执法依据，执法素养和执法能力须及时提高。权力就是责任，有责就要担当，综合执法对基层海事执法人员履职提出了更高要求。
（三）简政放权对基层执法提出新考验
为响应中央“简政放权”要求，海事机构取消了国内航行船舶进出港签证、船舶污染港区水域作业等一批行政许可，下放船员培训合格证书签发、船舶安全证书文书核发等一批事权，在便利相对人和提高航运经济效率的同时，也减少了海事监管手段和力度。同时，地方、直属海事机构数据不联网，处罚、船舶安检、船舶报告等业务系统分立，监管手段有限致当事人拒不配合的现实情况也对基层海事执法提出了新的考验。
（四）责任追究严格，舆论舆情传播迅速
近年来，国家开展监察体制改革，监察委员会将和党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。可以预见，安全监管责任追究将更为严格，全面充分履职是必然要求，失职渎职风险防控尤为重要。在网络发达、信息传播渠道多样的今天，舆论舆情易迅速发酵，社会影响大，一方面能更加有效地对执法人员执法行为进行社会监督，督促执法人员依法行政，另一方面舆论压力大，履职过错和疏漏易被放大，对执法人员全面履职、确保不被追究责任也是不小的考验。
三、强化全面履行监管责任的建议
（一）扎实推进“12345”科学监管体系建设
针对影响江苏辖区水上交通安全的五类突出问题，“12345”科学监管体系给出了针对性解决方案。要解决水域安全监管问题，确保水上交通安全和廉政安全，务必要扎实开展研究，切实运用“空管”、“核管”、“军管”、“特管”、“网管”等五种方法，全面充分履行监管责任。
（二）依法履职，防范失渎职风险
基层海事执法过程中常见的易发生失渎职风险的情况包括涉嫌犯罪案件未按规定移交、涉及其他管理主体的未按规定通报、发现违章未按规定给予相应处置、履行行政检查职责不到位、综合执法职责未完全履行等。一旦造成危害后果被追究责任，未达到犯罪程度的，可依据《行政机关公务员处分条例》被给予记过、记大过、降级、撤职直至开除处分；致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，达到犯罪程度的，将可能按照滥用职权罪或玩忽职守罪背负刑事责任。因此，基层执法人员应加强学习，明确执法职责和权力边界，做到依法、全面履职。此外，考虑到目前信息传播迅速，舆论环境复杂，执法过程中一定要做到文明执法、依法行政、全面履职，尽量不发生有海事监管责任的事故事件。
（三）重视程序合法，留存履职证据
为应对责任追究，防范败诉风险，一方面，要确保程序合法。在行政执法过程中，程序合法和实体合法同等重要。即便违法事实清楚明确、法律适用准确、行政处理适当，但如果存在孤证、非法证据、单人执法、执法人员没有海事行政执法资格、未告知当事人陈述申辩权、与案件有利害关系的执法人员未回避等程序违法情形，行政行为在进入复议、诉讼程序后仍有可能被裁定撤销或判决无效。另一方面，要规范收集违法行为证据和留存履职证据。发现相关主体可能存在违法行为后，应立即通过制作询问笔录、要求当事人提供相关材料、制作现场笔录、通过执法记录仪、现场监控设备、摄影摄像设备收集视音频资料等方式全面开展违法行为证据收集工作。对社会关注度高、执法风险大的执法难题如打击非法浮吊过驳、打击非法采砂碍航等，以及各类专项行动，制作专门台账，留存工作方案、摸底排查资料、约谈记录、驱赶宣传记录、行政处罚决定书、安全管理建议书、向上级机关请示汇报文件、上级机关批复文件、与相关单位往来函件、现场执法视音频等证据。
（四）推动建立数据共享的业务平台
国内航行船舶进出港签证取消后，海事现场执法手段短缺。部分违法行为当事人不配合执法、拒不出示证书，接受处理的往往是“老实人”，影响执法权威和公正。可借鉴陆上交通全国联网和年审制度，系统考虑监管各要素，建立一个覆盖船舶、船员、船公司三大主体，融合安全检查、现场监督、进出港报告等内容，囊括违章、处罚、安检缺陷、事故处理等各类信息，打通地方海事、直属海事、船检机构数据壁垒的统一的大业务数据平台系统。试点运行年审制度和信用管理，把船舶营运资格和违法行为挂钩，将现场监管和源头管理有机结合，减轻现场监管压力，提高监管力度和有效性。
（五）探索构建现场安全监管责任机制
根据分支局实际情况，可以探索构建符合局情的现场安全监管责任机制。机制应相对明确各执法岗位依法履职的责任界限，做到“权力责任明晰、监管事项明晰、记录要素明晰”，实施“尽职照单免责、失职照单追责”的现场安全责任承担方式。构建责任机制时，务必将监管责任控制在法定要求内，不宜超纲超量提出更高监管要求。建议根据《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》、《海事行政执法责任追究规定》等规定，明确“因执行上级机关的决定、命令、文件，直接导致违法或不当行政执法行为的”、“经集体讨论造成执法过错的，持不同意见的人员不予追究执法责任”等法定免责情形。构建责任机制的目的在于督促和监督基层海事机构全面履行监管责任，切勿成为自我戕害的武器。
（镇江海事局督察处 孙玉洁）