编者按：江苏海事局着力打造“12345”科学监管体系，取得了良好的社会效益和经济效益。本文从现代行政责任制度的理论出发，分析探讨目前江苏海事部门在行政管理体制和安全监管责任机制方面存在的一些问题，以期对海事执法事件活动提供一些可资借鉴的建议。

 

 

树立现代行政责任理念  构筑新型海事

安全监管责任机制

 

长江自古以来就是举世闻名的“黄金水道”，长江航运在我国经济社会发展体系中一直占有重要地位。当前，江苏海事局处于一带一路、长江经济带、长三角一体化国家战略的叠加区域，辖区江海河汇聚，城市群密集，产业带密布，传统和新型生产方式并存。辖区共有亿吨大港7个，排名全国首位，长江江苏段以长江通航里程1/7的长度，承担了长江全线70%的货物运量和80%的危险货物运量。随着经济社会快速发展，长江航运在带来巨大经济发展效益的同时，长江江苏段也成为客汽渡、危化品、跨江桥梁、受限船舶、水上过驳区等事故隐患和安全风险交织叠加的复杂水域。

在这种背景下，2016年以来，江苏海事局将人力物力财力智力精力集中到安全监管工作上，着力打造“12345”科学监管体系，创新运用其他行业领域安全管理的成熟经验和有效做法，探索实践安全监管“五种方法”，对亟需得到有效管控的客汽渡管理、危险品水上运输、黄砂过驳作业区管理、桥区管理、整治建筑物等“五大难点”进行定向破题。经过一年多的探索，取得了良好的社会效益和经济效益。在此过程中，也暴露出海事部门目前在行政管理体制和安全监管责任机制方面存在的一些不足。本文从现代行政责任制度的理论出发，分析探讨目前江苏海事部门在行政管理体制和安全监管责任机制方面存在的一些问题，以期对海事执法事件活动提供一些可资借鉴的建议。

一、江苏海事系统执法实践中遇到的问题

江苏海事局在 “12345”海事安全监管模式的实践中，探索出了“三级责任”的安全监管责任机制，“即明确江苏海事局、分支局处、海事处（执法大队）三级责任”，通过采取这种模式，力图“实现机关与基层的一体化、指挥与现场的一体化、权力与责任的一体化。”

但是在实践中，通过分析各级海事管理机构的职能配置，也不难发现其存在少量自上而下的重复，存在多头执法的重叠，这是海事系统内部存在部分职权划分不明晰的问题，也是海事局同其他海洋行政执法机构存在职权上的交叉与空白。具体到基层海事执法活动中，存在“海事处（执法大队）”编制不足地位尴尬、通航环境复杂的交界水域难以有效监管等问题。

二、行政责任制度与事权划分的理论阐述

（一）行政责任制度。

行政责任制度是一项重要的管理制度, 完备而严密的行政责任制度是现代行政管理的重要特征。在实行民主政体的国家, 行政责任是一种“公仆”责任。就我国而言，行政责任是指国家行政机构及其他公共部门的公务人员在工作中必须对国家权力主体负责, 必须通过对自身职责的履行为人民谋取利益, 否则将承担相应的后果。

（二）行政法下的海事事权。

在中央的正式文件中，“事权”一词最早出现在十八届三中全会上，从字面上看，事权就是赋予行政主体为或不为一定行政行为的权力。随着社会进步，市场经济不断完善，“事权”的含义也不再单单是赋予行政主体行政权力，它也强调政府负有认真履职，为公众提供高效服务的义务。

因此，事权可以定义为一种政府部门在其自身职权范围内，以维护行政相对人的权益和社会公共利益为根本目的，而实施服务性行政行为的权力。同理，中国海事局行使事权是指其在法律规定的职责范围内，为更好地履行相应的行政职责，为维护行政相对人的权益和社会公共利益而实施的行政行为。

在海事行政机构的设置上，应当遵循行政组织合法化和适度化的要求。海事行政管理部门、机构的设置既要做到有法可依，又要求在权力运作上应当满足海事管理方面的客观需要。

（三）美国海事管理机构管理机制的启示

我国在跨部门协同的理论和实践上都处于探索阶段，学习和借鉴发达国家的经验具有重要的现实意义。美国是海洋大国，也是海洋强国，其有效的海事管理机制是其海洋力量发展的重要保障，而有效的跨部门协同是美国海事管理体制的重要特征，研究美国经验的运作机制对中国的实践具有启示意义。

美国的涉海管理部门包括国防部、内政部、农业部、卫生和公共服务部、商业部、劳工部、交通部、能源部、国土安全部、环境保护署、管理与预算署、航天航空局、国家信息署、科学技术政策署和国家科学基金会等。这些部门都有各自的职责分工，但也时常会出现交叉和重复。

为加强联邦政府高层对海洋政策实施及海洋综合管理的协调和领导，美国开展了新的海洋体制建设。其有效的运作机制包括从结构上和程序上保证跨部门合作的顺利实现，结构性机制包括设立综合管理机构国家海洋委员会，并下设不同的管理机构，详细规定人员职责；程序性机制包括签订合作协议建立部门间协同关系，制定统一的行动规则，明确规定协同合作原则，明确并细化分工与职责等。美国的经验表明，建立良好的组织结构，结果导向的组织与制度设计以及以细节规定提高制度的可操作性是跨部门协同有效实现的重要因素。

三、对江苏海事系统完善行政责任机制与事权划分研究的启示

行政责任机制的要素归纳起来有以下四个方面:责任观念、责任规制、组织管理、监督与制裁。它们共同发挥作用, 形成责任机制的整体功能。海事事权必须与海事行政责任相匹配，才能不断提升海事安全监管水平以及海事行政管理和服务的能力。

（一）完善责任规制，强化责任观念。

对公务人员来说, 责任观念的核心内容是负责与服务的观念。我国古代, 自宋太宗起, 就有“戒石铭”颁行于天下, 以“尔俸尔禄, 民膏民脂, 下民易虐, 上天难欺”十六字, 勒石于官府之前, 随时随地提醒为官者把百姓置于心中, 勤勉从政。

如果说责任观念是行政责任机制要素中的软件的话, 责任规制就是一种硬件, 是以法律法规、行政规章或行政命令加以固定化、可以看得见的东西。责任规制包含实体性规定和程序性规定两方面的内容。实体性规定包括由法律义务与责任方式构成的责任规范以及工作责任制度等内容; 程序性规定包括归责与责任追究的程序和行政救济程序等内容。

总体上说, 我国行政责任的法律制度还不太成熟,既有的一些法律法规不少只是原则性的规定, 不易把握和操作, 有的还存在一些漏洞, 如有不少法规规定公务人员“不准做? ?”, 但对违反此条该如何处理却往往没有下文。还有一些方面缺乏严格意义上的责任规制。

针对这种情况, 系统内部需要结合实际，制定完善相应的管理和责任规制，要在充分调查研究的基础上逐项建立起来。无论是补充、完善, 还是建立新的规制, 重要的一点是要注意法律制度的可操作性, 只有可操作才能真正发挥规制的实际效力。完善江苏海事系统内部的责任约束机制。进一步理顺关系, 在各部门之间建立科学合理的职责分工与合作。对机关和基层单位实行合理分权, 使基层享有相应的自主权, 承担更多一点的责任。

（二）规范划分各级海事管理机构海事事权。

海事事权的规范化需遵守“依法行政”的基本原则，在执法过程中规范自身的行为。在具体行政执法行为中，海事局必须作出既符合执法目的(合法)又不违背法律原则和法律精神(合理)的行政行为。

规范化原则具体来讲涉及两方面：一方面，海事事权的确立要依据现有的相关国内立法。海事事权在确立的过程中，一定要严谨，防止出现与相关上位法冲突的情况，同时也要力求海事事权的立法理念与相关法律精神的契合。

另一方面，海事事权的确立也要符合基层海事管理机构工作实际，给予其一定的自由裁量权。允许基层尤其是现场执法人员在法律事实要件确立的情况下，可以依法律授权，秉持公正、合理原则，自行判断行为条件和选择行为方式，并不受他人干涉作出行政决定。执法人员在行政执法过程中不仅要监督查处违规行为，更要为行政相对人提供便捷高效的行政服务，简化不必要的程序，规范自身的行为，提升办事效能，保证服务质量。

（三）加强公众监督，提升执法人员素质。

诚如美国经济学社会学家英格尔斯所指出的：“无论一个城市引入多么现代的体制和管理方式，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些人没有从心理上实现从传统人到现代人的转变，那么这种引进就是徒劳的。”要求提高具体执法事件中的效能，这就对执法人员的素质和作风提出了要求。

公众参与原则对于监督海事局海事事权的行使意义明显，具体来讲：第一，确立海事事权的公众参与原则首先要求海事局做到最大程度的信息公开，对所处理的具体行政案件要主动公开相关信息，方便行政相对人查询，对不予公开的信息，应给出合法、合理的理由。第二，在处理海事事务的过程中，为了更好地树立执法的权威性，海事行政主体在行使海事事权的过程中应当向行政相对人、公众作充分的说明和告知，对于有争议的案件或者专业性较强的案件举行听证会，让利害关系人、专家、社会公众参与进来。第三，对于违法的海事事权，应当为公众设立透明、严格的监督机制，为权益受损的行政相对人设立绿色畅通的救济渠道，从而维护行政相对人的合法权益，提高公众参与意识。

此外，引入民间力量，可以加强政府同民间力量的合作，发挥民间团体的灵活性和积极性，在人员培训、财政及物料支持、网络信息平台搭建等方面加大建设力度。以民间的商业、民事往来形式可以降低海事局直接运用海事事权处理海事行政事务带来的政治敏感度。

参考文献：

[1] 刘佳洁、阎铁毅：《论海事法定职权和事权的关系》，《中国海商法研究》，2015年第3期，第102-103页。

[2] 姜佳莹：《跨部门协同的困境及其破解——基于美国海事机构协同机制的研究》，中共浙江省委党校学报，2017年第1期，第114-121页。

[3] 阎铁毅、付梦华：《论确立中国海事事权的原则——以21世纪海上丝绸之路建设为背景》，新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2016年第6期，第66-73页。

[4] 莫常慧：《行政指导的责任机制初探》，广西大学学报，2017年第10期增刊，第242-243页。

[5] 熊勇先：《论南海海上执法模式的选择与建设》，河南财经政法大学学报，2015年第3期，第13-18页。

 

（作者：太仓海事局  张薇薇）