为全面了解渡口渡船管理的现状，以便制定《中华人民共和国内河渡口渡船安全管理规定》有足够的第一手资料并保证规定出台后更具适应性，根据江苏海事局的统一安排，由镇江海事局沈锁荣副局长带队，广东广西地区调研组于2013年10月15日至10月19日对广东省和广西壮族自治区的渡口渡船管理情况进行了较为深入、细致的调研，获得了大量的第一手资料，基本达到了调研的预期目的，现将调研情况报告如下：
一、调研的主要内容和调研方式
为有效开展调研，调研组精心准备了《渡口渡船调研提纲》，对草拟《中华人民共和国内河渡口渡船安全管理规定》过程中关注的23个重点问题进行罗列。同时制定了《渡口渡船调查问卷》和《内河客渡船安全技术要求调查问卷》，为深入开展调研打下了基础。
本次调研的主要目的是全面了解广东广西地区当前渡口渡船管理的现状（包括渡口的设置、渡船的配置、管理机构、管理人员、管理措施、区域性的管理规定等），特别是关注现行有关的渡口渡船管理规定在实际工作中的可操作性以及需要修改、充实和完善的方面，为制定新的渡口渡船管理规定找到切实可靠的事实依据，以确保规定出台后更好地适应不同生产力条件下的渡口渡船管理的实际需要。
本次调研的方式主要是通过与海事管理人员进行座谈、深入一线进行现场察看、与渡口渡船工作人员（船员）进行当面交流、查阅有关渡口渡船的管理档案等方式进行，既了解了海事管理机关对渡口渡船管理的基本情况，掌握了省级层面对渡口渡船管理的总体思路和基本设想，以及广东省自行制定的地区性的渡口渡船管理规定——《广东省渡口渡船安全管理办法（送审稿）》，还摸清了渡口渡船单位人员、设施及管理的现状，同时还听到了渡口渡船一线工作人员对当前管理中存在问题的意见和建议。
二、广东广西地区渡口渡船概况及运行管理现状
（一）渡口渡船概况
广东、广西是渡运大省，河流众多，纵横交错，渡口渡船是广大人民群众出行的重要交通工具。据统计，广东省有渡口847道，渡船1208艘，渡工2157人；广西壮族自治区有渡口954道，渡船1733艘，渡工1906人。
渡口按照地缘关系可分为：乡镇渡口、城市渡口、公路渡口、战备渡口、陆岛渡口和其他专用渡口。渡口按照营利性质可分为：义渡渡口、半义渡渡口、经营性渡口和公益性渡口。
（二）运行管理现状
1、基本明确了渡口渡船的安全管理职责。县级以上人民政府指定交通运输部门为渡口管理责任人，负责渡口日常管理和检查。海事部门对渡口渡船实行监督检查，查处水上交通违法违章行为并按规定处罚。对渡口渡船存在的安全隐患，向政府行文上报，并提出相关整改措施和建议，推动地方政府落实整改工作。
2、经济效益总体较差。除了城市里的渡口效益稍好外，乡镇渡口比较简陋，很大一部分渡口都是义渡和半义渡，以满足人民群众出行为目的，主要依靠政府补贴、个体自筹以及燃油补贴进行渡口改造、渡船更新、渡船修理，对过往人员、车辆收费少，基本没有经济效益。
3、非机动渡船仍占有一定的比例。不少乡镇渡口由于营运状况差，且为义渡或半义渡，人员及车辆流量较小（但又不可或缺），采用非机动索缆渡船。索渡渡船自身无动力，依靠人力在水中前进，机动性、应急能力较差。
4、渡口渡船设施简陋。有的渡口除了渡口名牌外，其他设施几乎一无所有。例如广西梧州，辖区渡船的船体90%为钢质船，10%为木质船，船龄在10年以上的总体不佳，主要表现为老龄化程度较高，标准化程度偏低，长期难以纠正的安检缺陷平均存在3-5个。
5、船员文化水平较低、年龄偏大。乡镇渡运人员普遍存在文化素质不高、年龄偏大、收入较低的问题，致使渡工队伍不稳定。由于渡运收入少，一般年轻人都不愿干这一行当，渡船船员大多为中老年人，这些船员大多文化不高，有的甚至不识字，对水上的安全法律法规自然就了解不多、了解不深，难以保证水上安全法律法规在渡运工作中的贯彻执行。
三、存在的主要问题
（一）法律法规建设滞后，渡口渡船安全管理法律依据不足。目前国家层面还没有出台专门的渡运安全管理规定，各地在渡运安全管理法规建设上存在不平衡，很多地方性渡运安全管理办法因不适应当前的实际情况而废止。虽然有些交通海事部门发现了很多违法、违章现象，但由于缺少必要的强制手段，致使违法现象屡禁不止。
（二）安全管理意识不够，责任落实不到位。国家出台了相关法律法规，明确了地方人民政府尤其是县、乡（镇）人民政府的渡运安全管理责任制，但是在具体贯彻落实方面，还存在不平衡，县、乡、村、渡口经营单位（船主）四级安全管理责任落实仍然有待加强，特别是政府换届后，很多地区渡运安全四级责任书都未能重新签订。个别领导片面认为渡口、渡船安全监管主体责任是交通、海事部门的责任。同时，公益性的义渡半义渡没有经济效益，给当地村委带来很大的经济负担，导致乡镇渡口安全管理得不到村级政府足够的重视，对渡口渡船和乡镇自用船舶的管理力度较为薄弱，检查和督促整改力度不够。
（三）渡运多头管理，监管合力不易形成。目前渡运管理涉及机构很多，在地方人民政府负责制的基础上，交通运输、安全监督管理、农业渔政、海事管理等部门对各类渡运行为均有一定的管辖权，管理体制的多元化，一定程度上导致信息不对称，造成源头管理与现场管理相脱节，多头管理不易形成监管合力。
（四）渡运配套资金不足，渡船维护保养存在困难。广东广西渡口渡船摊子大、底子薄，特别是义渡、半义渡数量众多，在偏远山区等地方财政较为困难的地区，很难实现“以渡养渡”，渡船维护保养存在资金不足的现实困难。部分渡船已到法定保养期限，需要进入船厂维修保养，但是缺乏配套资金，致使渡船无法得到保养，带病航行，存在安全隐患。
（五）未能掌握载客人数。一些渡口未能落实渡运安全生产的主体责任，没有能够每航次清点上船人数并准确掌握旅客人数。特别是对于车渡，一些渡口工作人员安全意识不强，为了省事省时间，没有核实车上人数，一个航次载运了多少旅客，这些渡船无法准确掌握。
（六）海事部门在渡口渡船安全监管方面履职存在薄弱环节。一是个别海事执法人员思想认识不到位，存在松懈思想，未能全面履行海事部门的职责。二是海事部门有效管理手段不多。由于缺乏法律支持，在发现渡运存在安全隐患时，未能采取强有力措施进行督促整改。如某一渡口只有一条渡船，如果责令停航，将严重影响当地群众出行。规定不准夜航，但不少地方渡船是唯一的出行工具，没有替代方式，遇到人员生病等类似情况无法解决。三是信息化建设较为落后。视频监管手段未能覆盖全部渡口。四是渡船签证问题。个别海事机构未能按要求对渡船进行签证，一旦发生事故，按照现有规定，将追究到海事部门身上。五是“一船一档”档案未能及时更新，部分渡口渡船档案已失效。
四、完善渡口渡船管理立法的几点建议
（一）明确渡口渡船管理职责。明确各级人民政府和交通主管部门、港航管理机构、海事管理机构以及其他有关部门的管理职责，应当坚持谁主管、谁负责和属地管理的原则，建立健全渡运安全管理责任制。渡口渡船安全管理责任涉及到县(市、区)级人民政府、乡(镇)人民政府、地方各级交通部门、海事管理机构、渡口渡船单位（包括所有人、经营人）、船员等。从调研的情况看，目前责任的划分尚不清晰，安全责任不能落实到位，关键时刻仍有扯皮。原因在于相关的法律法规也规定得不清晰。因此，渡口渡船安全管理责任必须在新的规定进一步明确，将渡运安全纳入地方政府安全责任指标考核，推动渡运安全监管水平。新的规定对渡口渡船管理涉及部门的安全管理责任和相关罚则要均衡着力，避免顾此失彼，以便渡口渡船管理有法可依。
（二）明确渡口渡船运营资金来源。县级以上人民政府应将渡口渡船运营纳入社会公共交通体系，所需资金作为公共服务项目列入财政预算，保证人员工资和渡口改造、渡船更新、渡运安全投入的足够的资金来源。通过政府资金投入，建成覆盖辖区重点渡口的CCTV监控系统、GPS信息系统等，不断提高渡口渡船的信息化管理水平。
（三）对渡口渡船实施分类分级管理。结合渡口渡船种类多、数量大的特点，对渡口渡船进行分类管理，把渡口分为公路渡口、乡镇渡口两类，渡船分为机动渡船和非机动渡船两类。对每一类渡口渡船制定安全管理标准，按照渡口渡船检查情况进行分级（如从好到差分为A级、B级、C级），加强对C级渡口渡船日常管理，掌握渡口渡船安全管理的主动权，保障渡运安全形势稳定。
（四）厘清海事部门职责。渡口渡船涉及部门多，规定应该认真梳理海事部门职责，厘清责任。对于属于海事部门的职责应充分履职，对于不是海事部门职责要避免越位。避免“保姆”式安全监管，什么都管，什么都管不到位，最终还导致渎职、失职而被追责。
（五）推行渡船标准化建设。根据渡运水域特点，吸取以往事故教训，充分考虑人员自救和逃生便利，加大渡运安全投入，推行渡船标准化建设。例如调研中发现广西桂平“3.11”重大渡运事故的渡船发生险情事故后根本无法逃生，目前类似船型的渡船仍在营运，安全隐患极大。
（六）建立可操作性的应急救援制度。因为渡口渡船事故与一般的交通事故相比，涉及更多的人身伤亡，一旦发生事故将是群死群伤，其应急救援难度更大，涉及到方方面面。因此，需要建立更适合渡口渡船事故特点的可操作性的应急救援制度，并加强日常演练。